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加快新型城镇化和社会主义新农村建设，推进统筹城乡一体化发展是党的十八大作出的一项重大战略决策。而小城镇和农村新社区建设，是统筹城乡发展、加快实现城乡一体化的重要抓手，也是地方农村改革发展的一大难点。近期，市政协组成调研组到xx县及所属五镇一乡，走村进户，深入访谈，就其城镇化和农村新社区建设情况进行了专题调研。总体看，该县按照统筹城乡发展战略，加大政策扶持和资金投入力度，多措并举推进城镇化和农村新社区建设，呈现出小城镇和农村新社区基础设施和公共服务明显改善、土地集中连片开发、农业规模化产业化水平明显提高、城乡建设用地优化配置、农村发展动力强劲、农民生活水平显著提高的良好势头，形成了具有一定代表性的农村城镇化“xx模式”，成为全自治区城乡统筹发展的排头兵，并被列入国家新型城镇化综合试点城市。
一、主要做法
紧紧围绕加快城镇化建设，统筹城乡发展的奋斗目标，不断加大基础设施一体化、公共服务均等化、产业发展集聚化、社会保障同城化、社会管理社区化、土地利用集约化“六个一体化”，县城周边的村落不断向县城集中，乡镇周边的村落向乡镇中心区集中，其他村落逐渐向附近的小城镇和中心村集中，使一个个人口较为集聚、基础配套齐全、服务功能完善的新型农村城镇中心正在形成。据统计，近三年累计投资100多亿元，规划实施了453万平方米的16个城镇棚户区改造和小城镇中心村建设，使4.1万户12.7万名群众居住环境得到根本改善并就近城镇化。到2015年底，全县城镇化程度由2010年的35%提高到75%以上，成为全自治区新型城镇化建设推进最快的县区。
如今，随着农民搬入楼房、“村庄变成城镇”，xx县的农村和城镇格局日新月异，成为统筹城乡力度最强、经济发展最快、城乡面貌变化最大、农民增收最多、农村发展环境最优的时期，呈展现出经济社会发展齐步并进、城乡居民收入同步增长、生态生活环境协调发展的和谐局面。用百姓们的话说，“我们农民过上了和城里人一样的生活。”
(一)坚持规划先行，统筹推进城乡空间布局，实现“村庄变城市”。从2010年开始，xx县就着手修编并不断完善xx县城乡总体规划，城乡道路交通、环境卫生、排水排污、绿地照明、供热供水等7个方面全部统一实施。2012年xx县委、县政府强力推进小城镇、中心村建设，集中实施李俊、宁化、望洪、新华、靖益、八渠等6个小城镇中心村建设项目，总投资35.24亿元，总占地1814亩,建筑总面积153.5万平米，整合安置24个自然村14818户人，使农民的居住环境得到极大改善。2013年加大拆迁整治力度，完成了杨和新村二期、三期51.5万平米续建工程，启动杨和新村四期和杨和康城等78.4万平米安置住房项目。
在中心村建设中，xx县始终坚持城乡一体、城乡同步，在城乡基础设施和公共服务上力求均等。在建成的11个中心村中，做到了水、电、暖、气、路灯、道路、光纤、绿化“八到位”;社会公共服务配套实现了文化活动室、卫生室、老饭桌、民生服务中心、粮食超市、电商服务、污水处理、农机作业公司、微型菜地、农民创业园“十到位”;建立了以村民自治为主、网格化管理的物业模式，城乡均等化的公共服务基本覆盖农村，农民生产生活方式发生了根本转变。
(二)全面做好风险评估、安置工作。2012年，xx县在全县广泛开展了“百家千村万户大民情大数据调查”活动，广泛征求群众是否愿意就近进入小城镇、中心村集中居住，通过对全县4镇1乡农村26662户住户进行摸底调查(通过一家一户发放调查问卷的形式和召开村组居民大会的形式)，有4724户群众愿意在小城镇居住，占调查数的18%以上;有21026户群众愿意在中心村入住，占78.9%;其他占3.4%。调查显示，绝大多数群众有意愿到小城镇、中心村居住，渴望政府改善农村生产生活条件。同时，制定了小城镇中心村建设风险评估方案，从民意调查、资金筹措、建设分配、产业配套等各方面对小城镇中心村建设中存在的一系列风险进行了评估。
全面做好群众安置。在全区率先实行“先安置、后拆迁”的惠民政策，明确制定征地、动迁补偿标准和安置办法。庄点内的空置房和不需要安置的，只进行货币补偿。环境整治范围内需进行房屋安置的，只对地上附着物进行补偿;不需要房屋安置的，宅基地及地上附着物按政策标准给予现金补偿。在安置工作中公开、公正、公平，以签订协议先后顺序确定安置房屋的抽签顺序。涉及动迁户选择住房的套数必须以协议上签订套数为准,分配安置时参照协议中签订的住房面积分配住房。有宅基地但户口已迁走的，不享受动迁安置优惠政策，只予以货币补偿。按照家庭人口安置房屋面积每人不超过20m2，在公告后无乱搭乱建的每人享受奖励10m2，按时拆除的每人享受奖励5m2。属于独生子女户的家庭(以计生部门的证明为准)每户享受人均35m2的房屋优惠安置面积。属极度贫困户、残疾户以及鳏寡孤独的独人户(户口独立且不与子女共同居住的)，由政府提供小城镇、中心村配建的不超过60平米的廉租住房，按照廉租住房的政策进行管理。
(三)力求方式创新，突破项目建设资金难题。一是充分运用好土地增减挂钩政策。2013年至2015年，xx县拟实施增减挂钩试点项目区共35个(李俊镇15个、望洪镇15个、胜利乡5个)，其中：拆旧区36个，拆旧区总面积25277.18亩;拆旧区拆迁后可建新安置区10个，安置区面积6723亩(安置区占用指标面积5751.64亩)，实施项目总投资为48.67亿元。通过对拆旧区进行复垦(复垦率按90%计算)，可复垦农用地22749.48亩，扣除安置区占用指标5751.64亩，可使用周转指标16997.84亩。使用的周转指标在用于城镇项目用地中，通过招拍挂，可得收益59.83亿元。二是创新投融资模式。在项目建设启动运行上积极采用BT模式，采取竞争性谈判的方式，选择资金实力强、建设资质高的7家房地产开发公司进行项目建设。三是积极争取国家及自治区专项改造资金1.4亿元，完成4000套城市棚户区改造及7240户农村危房改造项目。
(四)聚集全县力量，着力加快“全域xx”、“同城化发展”。xx以县城为中心，加快推进xx与xx同城化发展。完成新建的杨和新村四期、杨和康城75.7万平方米保障性安居工程等，使xx县城乡框架进一步扩大。新建(扩建)中心村6个，现建设面积已达153.5万平方米。在新农村(中心村)规划建设中推进“迁村腾地”，集中安置，坚持科学规划布局，最大限度地提高了集约节约用地水平。同时，围绕巩固提升现代农业示范区创建成果，加大了农田基础设施建设力度，大力推进水系连通及水环境综合整治工程，结合高标准农田水利建设，开挖了西部水系，全面整治永二干沟、一排等四大排水干沟，共扩整生态湿地15045亩，县域内六大水系、四大干沟相互贯通，畅通了县域内的灌排体系，农业生产条件不断改善，连续四年获得自治区农田水利基本建设“黄河杯”竞赛特等奖。此外，xx县通过政府引导、社会化运作的思路，大力推动粮食银行、农机作业公司等农业社会化服务。建成粮食银行1处，在建成的宁化、新华、靖益等中心村全面配套了粮食超市，实现了粮食收储、加工、配送于一体的现代粮食服务体系，解决了群众入住后粮食存储、加工等一系列难题;按照企业化运作模式，建成农机作业公司6个，带动群众散户农机在农机公司租赁入股，有效解决了群众入住中心村后农机存放、大规模作业的困局，有效释放了民间农机作业力量。2015年全县秋翻地24.5万亩，机深翻13万亩，秸秆还田10万亩，秋施肥10万亩，主要粮食作物综合农机化水平达到88%以上。
(五)推动城乡产业化发展，努力实现农村劳动力创业就业。通过城镇化发展，有力促进了农村土地流转，使设施园艺、有机水稻、葡萄产业等特色优质产业快速发展。同时，随着全县新型工业化、现代农业以及第三产业的发展，又带动了农产品的生产和销售，带来了进城农民的就业机会。到目前，实现农村劳动力转移就业31000人，实现转移就业收入28765.94万元。城镇登记失业率为3.38%，低于自治区控制标准。
为了扩大农村劳动力就业，该县在闽宁镇投资1006万元建成“xx县生态移民创业就业培训中心”，中心建成以来，已为中银绒业闽宁针织厂开展“订单”培训523人，其中430人已正式走上工作岗位。被自治区人社厅、财政厅命名为“宁夏生态移民创业就业示范基地”。为扶持生态移民创业，单独为闽宁镇生态移民设立创业担保金400万元，发放贷款2560万元，实现生态移民转移就业2231人，完成生态移民就业援助工程培训885人。加大劳务派遣公司和劳务经纪人培育力度，在现有8家劳务派遣公司34名劳务经纪人的基础上，劳务派遣公司达到12家、劳务经纪人达到50名，组织生态移民到闽宁周边的葡萄基地、养殖园区等务工，年组织带动就业8000人以上。研究出台了房产抵押担保新政策，创业人员可通过营业房或二套住房抵押，申请小额担保贷款，使xx县今年创业贷款首次突破了亿元大关，达到11646万元，接近2008年发放贷款125万元的近100倍。新创办小企业215个，培养小老板372个。开发创业项目52个，创造新岗位2762个，创业带动就业4587人。
(六)做好失地农民社会保障工作。全面实施了社会保障“一卡通”工程，实施缴费、待遇发放网络化、社会化管理。稳步推进社会养老保险工作，加大统筹城乡居民养老保险工作推进力度，制定并实施了《xx县被征地农民参加养老保险工作实施意见》，投入4.3亿元实施被征地农民养老保险，累计投入3680万元用于城乡低保、医疗救助、五保供养、高龄津贴、“56789”暖心工程、优抚救助等各类民生事业。城乡居民基础养老金由每人每月135元增至190元;率先在全区实施“先住院后付费”“先诊疗后付费”“县乡村一体化”医疗服务模式，中心村群众足不出户，便可享受优质的医疗服务。启动了城乡居民基本养老保险统筹工作。xx县城镇职工、城乡居民基本养老保险分别参保2.73万人、8.02万人，城乡居民参保率98.2%，居全区之首。发放城乡居民养老金18621人1707.6万元、社会化发放率均为100%。城镇职工基本医疗保险参保1.9万人，完成全年目标任务101.8%。城乡居民医疗保险参保16.97万人，完成全年目标任务102.2%。在教育上，先后实施了64个教育项目，新建(扩建)一中、一小等36所学校15.2万平方米，在中心村附近全面配套幼儿园、小学，率先在全区对贫困生进行救助，各类教育均衡发展。
二、重要启示
(一)统一思想认识，科学调整发展思路是前提。xx县提出，要推进统筹城乡快速健康发展，一要加强党员领导干部专题学习和教育引导，准确把握推进新型城镇化、统筹城乡一体化的实质内涵和发展方向。二要超远谋划，高起点编制《xx县统筹城乡一体化发展总体规划》、《xx县城市(镇)体系布局规划》和《xx县产业体系布局规划》等，明确城乡一体化建设的目标、任务、时间等等。
(二)统筹协调发展，建立健全工作机制是基础。建立齐抓共管、各负其责的工作协调机制和责任机制，实行统一领导、统一指挥、统一协调、统一研究解决重点难点问题。探索建立城乡一体化建设多元化筹融资机制，进一步完善BT投资合作模式，切实减轻政府单向负债的压力。加强工程招投标和工程质量监督管理。坚持突出重点、分类指导、典型引路、示范带动原则，集中人力财力物力培树典型，以点促线带面。
(三)科学规划选址，合理安排建设布局是关键。统筹城乡一体化建设，规划选址要突破行政区划的狭隘视野和单体城镇化的封闭观念，重新审视区位、环境、资源、交通、产业、文化和社会发展条件，在区域城市体系或城镇群中找准特色定位，明晰发展道路。今后的中心村规划建设应以小城镇为起点，作为重点投入和发展对象，进行分层次设计，对具有鲜明历史文化特色又具大型城镇潜力的中心村，人口规模应控制在万人以上，这样便于节能产品和公共设施配套以及农民低成本进村。
(四)加快产业培育，增加进城进村农民收入是支撑。统筹谋划城乡产业布局，强化城乡产业之间的协作和联系，鼓励城市资金、信息、人才等生产要素进入农村，发挥城市企业在市场、品牌、技术、管理等方面的优势。加快农村集体产权制度改革步伐，打破土地产权束缚，推动农村土地规模化、集约化流转。设立政府管理的现代农业园区或农业作业区，由政府统一规划，财政出资统一建设基础设施，实行政府搭桥，大力进行农业招商引资，引进一批农业企业、农业专业大户进入园区，在园区用地、政府资金扶持、信用贷款等方面予以特殊优惠。
(五)加强配套建设，推进公共服务一体化是目标。整合现有资源，按照城乡同步同标原则，加快配套建设道路、通讯、水、电、暖、天然气综合管网、学校、幼儿园、卫生院(室)、文化活动中心、金融保险、民生服务中心、社区阵地、物业管理、广场、公园、体育器材、绿化、亮化等设施。
(六)完善社会保障，切实缩小城乡差别是核心。一要加快安置工程建设进度，全力解决好历年拆迁农民的补偿和安置入住问题。二要建立城乡统一的补偿安置机制，特别是小城镇的同房同价机制，充分考虑农村集体经济组织和农民的土地发展补偿、未来收益补偿、社会保障补偿以及劳动力安置等因素。三要用活用好城乡土地增减挂钩政策，探索创新县、镇、村(中心村)土地、住房的灵活差价互换机制，科学界定并明确县、镇、中心村同类住房价格下限标准，通过差价找补让失地农民自由选择进住区域。四要创新劳动就业制度，把劳动力素质和社会需要作为就业的主要标准，建立城乡统一的就业制度和开放、竞争、有序的劳动力市场。五要探索家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度，加快推进社会养老保险特别是失地农民的养老保险改革工作，努力在扩面、提标、接续管理、便民服务等创新方面取得突破。
三、存在问题
xx县的城镇化和农村新社区建设取得了巨大进展，总结出了许多值得学习推广的经验。但在深入推进过程中也面临着一些困难和问题。
一是受国家宏观政策和经济下行的影响，xx县小城镇、中心村在建设过程中，出现了融资困难、资金负债严重的问题。前所未有的城镇化和农村新社区建设，必须按照适度超前的要求，对社区道路、电力、给排水、路灯、公共厕所、污水处理、垃圾处理及社区服务中心等基础设施和公共服务设施投入相当的财力。而因为各级财政直接支持城镇化和农村新社区建设的政策较少，造成xx地方政府投入压力非常之大。
二是农民权益保障问题。城镇化和农村新社区建设，不可避免地涉及到农民宅基地征占、住房拆迁和补偿安置等问题。随着城镇化和农村新社区建设的逐步推进，保障农民合法权益将越来越成为一个重要的方面。我们了解到，因为一部分群众征地拆迁补偿不及时，有些农民出现了上访告状等情况。如何多方筹集资金，优先为征地群众发放征地拆迁款，保证他们的生产生活不受影响，是摆在一些乡镇政府面前亟待解决的问题。
三是少部分失地农民，特别是年龄大的农民，一方面习惯了传统的自耕自给模式，另一方面转型或者进入城市打工的适应性较弱，在中心村的规划建设中，离开土地后缺少固定的收入来源。另一方，搬入楼房后，物业、水、暖、电、天然气等方面的支出，要高于传统的农村庄点，这对于经济基础较差、收入来源较少的农民家庭来说，经济负担明显偏重。
四是小城镇和农村新社区的公共服务水平不高。一是按照《自治区乡镇卫生院机构编制标准》，服务人口与核定编制比例相差甚远，人员编制严重不够。二是公共卫生乡村一体化管理模式不够完善，中心村建设完成后，村医的进退出机制和统一管理模式还未得到有效解决。计生工作方面：一是随着城市化进程的加快，城市人口结构日趋复杂，加上户籍制度改革，农村户口性质界定难度增加，服务管理难度加大。二是移民地区信息迁移进度缓慢，外县全员人口信息迁移发邀无回应。三是取消流动人口暂住证后，综合治理流动人口的合力削弱，流动人口管理会面临诸多新情况新问题的挑战。
五是农村新社区的社会管理工作有待加强。新建起的望远人家、杨和新村、李俊镇新区、新华中心村等农民集中居住点，多的达3000户至5000户以上，多数以建制村整体迁入，新社区都有多个行政村共处的现象。而农村新社区在多数地方还是新鲜事务，社区组织管理体制还不明确，特别是社区组织与村委会、村支部、村集体经济组织之间的关系难以界定，导致其社会管理的难度加大。
四、几点建议
(一)遵循城市化、城镇化发展规律。按照统一规划，合理布局，因地制宜，优化环境，综合开发的原则，抓住机遇高起点高标准以xx城市总体规划为纲，从全新的区域地位思考城镇发展的定位，及时对总体规划和详细规划进行修编，尽快形成科学完整的规划体系。要进一步科学合理确定城镇及中心村的人口规模、用地规模，优化城镇的空间布局、形态结构和人居环境，坚持城镇发展与经济发展人口发展相适应。要从合理的区域发展的需求角度来提供小城镇发展的充分供给。
(二)搭建投融资平台。动员社会各方面力量共同参与小城镇建设，形成一个国家、地方政府、社会、个人投资和引进外资并行的多元化投融资格局，为小城镇建设投资提供充分的资金来源。首先，政府须采取各种方法手段来带动社会对农村城镇建设的资金投入，建立稳定的小城镇建设的财政投入渠道。其次，应发挥商业银行等金融机构信用主渠道的作用，鼓励各类金融机构向小城镇建设提供中长期贷款，以支持小城镇的基础设施建设。再次，鼓励民营资本投资城镇化建设，采取股份制、股份合作制、公用民营、民办公助等多种方式，打破行业壁垒和部门、地区与所有制限制的界限，使民间资本积极参与城镇化的开发建设。
(三)完善农村土地流转制度。在保护耕地和保护农户合法权益的前提下，对进镇进村落户的农民，可根据本人意愿，保留其土地经营权，并鼓励其依法有偿转让;处理好小城镇、中心村建设合理用地与严格保护耕地的关系，引导农民宅基地的有序流转，调整土地利用结构，盘活存量土地，妥善解决沉着建设用地。
(四)完善小城镇的社会保障制度。要充分发挥国家、集体、个人的积极性，建立和完善养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等一系列社会保险体系，以解决进入小城镇农民的基本生活保障，解除他们的后顾之忧，确保社会的长治久安。特别是在农民离开土地后的转移就业上，一方面要多培育劳务经济人和做好劳务输出工作。另一方面，针对不适应外出打工的失地农民，可引进多种劳动密集型的产业项目，方便这部分实地农民实现就近就业。并进一步加大职业技能培训力度，加大创业资金扶持力度，积极培育创业孵化基地，提高失地农民自主创业、自谋职业能力。还要通过普调城乡居民基础养老金标准，提高现有失地农民的养老保险待遇、扩大失地农民参保范围等措施确保群众生产生活得到充分保障。
(五)丰富农民文化生活，提升城镇化建设的文化内涵。充分利用各类文化教育阵地，大力普及文明礼仪规范和各种现代知识，帮助农民向居民转变，逐步形成科学文明的生活方式，提高综合文化素质，促进城镇文明程度的提高。要健全公共文化基础设施，开展丰富多彩的文化活动，打造村镇的文化品牌，提高新建小城镇和中心村广大农民群众的文化生活水平，不断满足日益增长的精神文化消费需求。